1．改革开放以来，上海城市发展的命题

（1）后工业化时代

按照人均国民生产总值、人均可支配收入等指标，上海已步入后工业化阶段，将从工业化向后工业化过渡，以知识密集型的高科技产业和现代服务业为主导的发展阶段。经济发展上，出现服务化趋势，制造业逐步向技术密集型产业转换。大力发展适应后工业化的知识型经济、服务型经济，逐步形成和完善服务经济为主的产业格局。同时，加快高新技术产业化，推动制造业向高端制造和创新研发方向发展，大力发展先进制造业，再造经济发展的新优势。

（2）国际大都市的城市发展定位

新世纪以来，党中央、国务院对上海2020年的战略地位与发展目标是一贯和清晰的。国务院批复的《上海市城市总体规划》：“2020年，把上海初步建成国际经济、金融、贸易中心之一，基本确立上海国际经济中心城市的地位，基本建成上海国际航运中心。发挥上海国际国内两个扇面辐射转换的纽带作用，进一步促进长江三角洲和长江经济带的共同发展。”2006年胡锦涛总书记在参加十届全国人大四次会议上海代表团的审议时，对上海提出“率先转变经济增长方式，把经济社会发展切实转入科学发展轨道；率先提高自主创新能力，为全面建设小康社会提供强有力的科技支撑；率先推进改革开放，继续当好全国改革开放的排头兵；率先构建社会主义和谐社会，切实保证社会主义现代化建设顺利进行”的要求和期待。2007年上海市九次党代会，提出要努力实现“四个率先”，开创上海“四个中心”和社会主义现代化国际大都市的新局面。《国务院关于进一步推进长江三角洲地区改革开放和经济社会发展的指导意见》（国发〔2008〕30号）提出“长江三角洲地区建设成为亚太地区重要的国际门户、全球重要的先进制造业基地、具有较强国际竞争力的世界级城市群，为我国全面建设小康社会和实现现代化作出更大贡献”。

表1-24　历次规划中发展主线与发展目标

（3）创新驱动的发展阶段

从发展模式来看，国家（地区）发展一般经历要素驱动、效率驱动和创新驱动三个阶段。在要素驱动的时代，经济增长主要依靠制造业，通过扩大市场规模、形成规模效应来促进经济发展，创新对于经济活动的比例贡献低；效率驱动的时代，突出发展大企业、吸引更多人就业，创新在国民经济中的比例虽有增长但较低。在创新驱动的时代，知识和智慧是企业成功的重要因素，活跃的创业活动开始成为国家经济长期繁荣稳定的重要基础。

改革开放后的30年，上海以开放促改革、以改革促发展，实现了城市复兴与再生，拓展了新的城市功能。特别是20世纪90年代以来，上海以浦东开发为契机，推动新一轮的城市改造与开发，形成强大的资源集聚与配置能力，吸引了大量跨国公司地区总部、金融机构和研发中心入驻，成为连接内地与融入世界经济的重要桥梁，在产业结构调整优化过程中实现经济高增长，逐步演化为一座以金融、贸易、航运为支撑的多功能经济中心城市。

“十二五”时期，随着上海经济迈上新的平台，投资和初级生产要素对经济增长的拉动效应将逐步递减。特别是随着世博会后大规模城市基础设施投资高潮的消退，以及土地、资源、环境压力日益加重，上海原有的主要依靠资源消耗和投资拉动的增长方式已难以为继，经济增长的动力源亟待实现重大转换。因此，率先提高自主创新能力，运用前沿技术生产和创新产品与服务，转变经济发展动力，将成为未来上海城市竞争优势的主要来源。必须加快自主创新和科技进步，着力发展智力、技术密集型产业，促成知识、信息和智力要素在经济发展中的生产、扩散与应用，形成推动经济发展的新动力。

在这种背景下，不断扩大人才规模、更加注重优化人才结构、提升人才层次和国际化程度，满足城市发展模式转型、提高创新能力、促进产业结构优化升级、加快社会发展等方面对人才的现实需求，为上海未来发展提供强有力的人才战略储备。这主要体现在：一是在全球范围集聚与国际大都市功能定位相适应的包括国际经济、金融、贸易、航运等重点领域在内的优秀人才，为城市的功能转型提供支撑。二是围绕以服务经济为主、以创新为驱动的产业结构，突出现代服务业特别是知识密集型服务业、高新技术产业、战略性新兴产业等重点领域人才资源开发，一方面在全球范围搜寻相关领域人才，加大人才竞争力度，另一方面通过人才培养、市场配置的手段加快现有人才的能级提升。三是人才发展空间上要围绕区域功能片区调整、适应“全球城市区域”（Global city region）发展的要求，加快人才空间分布调整，加快形成以中心城为主体、以功能片区为重点、“多轴、多层、多核”（“多轴”由沪宁发展轴、沪杭发展轴、滨江沿海发展轴组成；“多层”指中心城、新城、中心镇、一般镇、中心村五个层次；“多核”主要指中心城和新城）的人才集聚区，形成全球节点、全球城市、全球城市连绵区的空间结构，不断增强人才的集聚力、辐射力。

2．上海人才资源的发展

改革开放特别是浦东开发开放以来，上海经济社会快速、持续、健康发展得益于人才。20世纪90年代，上海作出“构筑人才资源高地”的决策，围绕改革开放和现代化建设事业，大力实施面向世界、面向未来、面向现代化的人才发展战略，培养和集聚一大批海内外人才。经近20年的努力，上海人才资源得到加快发展，2010年，全市党政人才、经营管理人才和专业技术人才总量为391.08万人，比2004年的250.30万人增加超过140万人。其中，具有大专及以上学历或中级及以上职称的有248.04万人，是1995年77万人的3.2倍，初步实现了“人才总体实力得到提升、人才市场体系基本形成、人才开放度进一步扩大、人才发展环境不断改善、人才综合竞争力有了提高”的目标，成为国内人才高地之一。

图1-19　2004—2010年上海三支队伍人才总量情况　　单位：万人
资料来源：历年《上海人才资源状况报告》。

从研发人才的情况来看，2009年，上海科技人员达到34.56万人，共有1986个企事业单位开展了研发活动，研发活动人员达到17.05万人，按实际工作时间计算的全时当量为13.29万人年，是2000年（上海市第一次全国R＆D资源清查）的2.1倍，年均增长8.6％。其中，根据《国家中长期人才发展规划纲要（2010—2020年）》统计口径，2010年上海高层次科技人才，包括中国科学院院士、中国工程院院士；国家科技计划项目负责人，即承担国家重大基础研究计划（973计划）、国家高技术发展计划（863计划）和支撑计划等三项国家主体科技计划的项目第一负责人；国家科技奖励项目第一完成人，即获得国家最高科学技术奖、国家自然科学奖、国家科学技术进步奖、国家发明奖的项目第一完成人；获得特别支持的科技人员，包括中国科学院“百人计划”支持的杰出科学家，教育部“长江学者计划”支持的特聘教授，国家自然科学基金委员会“杰出青年基金”获得者，总量达到2300人左右，约占全国总量的23％，其中中国科学院院士、中国工程院院士162人。

2000年以来，上海研发经费投入以年均20.9％的速度增长，2009年已达到423.38亿元，是2000年的5.5倍，名列全国第五位。研发占国民生产总值的比例从1990年的1.30％到2009年增长到2.9％，已相当于发达国家的水平。从投入结构来看，政府资金投入112.93亿元，是2000年的4.7倍，年均增长18.7％，占上海研发经费总投入的26.7％。上海各类企业研发经费投入达到288.49亿元，是2000年的7倍，年均增长24.1％，占上海研发经费总投入的68.1％，比重比2000年提高14.1个百分点。其中，工业企业研发经费投入236.51亿元，是2000年的6.5倍。在工业企业中，大中型工业企业研发经费投入207.05亿元，研发经费投入占主营业务收入之比为1.12％，比2000年提高0.26个百分点。

表1-25　上海科技发展主要指标

资料来源：历年《上海科技统计年鉴》。

科技人才在上海科技发展中扮演着重要角色。作为中国近代民族工业的发祥地之一的杨浦，从“传统工业杨浦”向“知识创新杨浦”的历史转型，实现校区、园区、社区联动，很大程度上源于其充分发挥高校资源密集，人才资源优势在推动转型发展上的作用。又比如，大型飞机、极大规模集成电路制造装备及成套工艺、“核高基”等国家重大专项任务落户上海，神舟七号部分子系统研制任务成功完成，上海光源工程基本建成，生物医药、新材料、重大装备制造等领域一批关键技术取得突破。人才竞争优势已成为推动上海发展的重要优势，为经济社会发展提供了有力的人才保证和智力支撑，人才资本已经超越物质资本，成为引领经济社会发展的主要力量。

3．上海人才国际竞争力还较弱

（1）上海人才自身供给能力在减弱

一是户籍人口持续负增长。从1993年开始到2008年，上海户籍自然变动持续16年负增长，随着近几年生育高峰的结束和老龄化水平的提高，负增长水平将进入上升周期。二是高校的人才培养速度相对均衡，在规模、结构上尚不能满足人才快速发展的多样化需求。三是人才的自然减员进入快车道，恢复高考的第一批大学生纷纷进入退休年龄。总的来说，上海人才的自身供给能力在“十二五”及中长期发展阶段处于下降趋势，在提升自身人才素质与层次的同时，必须采取开放的策略吸引和集聚海内外优秀人才来支撑和引领城市发展。

（2）上海人才总体实力还有较大差距

据第六次人口普查数据显示，2010年上海年龄在15岁至59岁之间的主要劳动年龄人口平均受教育年限达到11.22年，与美国、日本等发达国家水平相比，仍有较大差距。2005年美国主要劳动年龄人口平均受教育年限已达到13.63年，而日本也达到12.9年。

（3）国际化人才的集聚度依然很低

近年来在沪外国人的数字连年增长，到2010年底超过16.24万人，但总的在沪外国人占常住人口的比例还较低，仅为0.71％，与纽约、香港、新加坡等城市差距较大。根据英国的世界城市研究中心（GW Center）的研究，尽管上海近年来在全球指数上升的速度较快，但目前还不是世界移民主要的目的地城市，甚至未列入第三梯队的城市。

图1-21　在沪常住外国人占常住人口比例
资料来源：根据历年《上海统计年鉴》数据计算。

表1-26　上海与主要国际大都市外籍常住人口比较

表1-27　世界主要移民城市

Source from：Lisa Benton-Short，Marie Price and Samantha Friedman，Global Perspective on the Connections between Immigrants and World Cities，The GW Center for the Study of Globalization Occasional Paper Series．(www.daowen.com)

（4）人才结构矛盾依然突出

人才结构不能满足产业结构升级和城市转型发展需要的问题依然比较突出。人才分布“教科文卫人才多、企业基层人才少”、“科研机构高校多、创新一线人才少”、“中心城区人才多、郊区人才少”的现象没有得到根本改观。真正具有国际水准的“大师”级人物和具有国际竞争力的高层次创新团队还严重紧缺。

根据《2008中国科技进步监测报告》显示，上海企业从事研发的科学家和工程师占全社会研发科学家和工程师的比重值为37.11％，仅排在全国第24位。另外据《全球知识竞争力报告》显示，与国际大都市重点行业相比，上海人才在重点领域的竞争力还相对较弱，上海的经营管理人才仅为6.5人/每千人，远低于香港的39人/每千人、新加坡的5.6人/每千人。上海的高科技从业人数也都与国际大都市有较大差距。上海发展战略性新兴产业和高新技术产业化领域人才，特别是TFT产业、民用飞机、清洁高效发电设备、高技术船舶等新兴领域专业人才紧缺、人才储备不足，难以适应产业发展的需要。

（5）人才效益还不高

目前科研人员人均科研的产出率仍然很低，反映在每年产生的重大科技成果和发表的高质量、有影响力的研究论文数量很少，高层次创新型科技人才的创新活力还有待增强。从知识产权数量上看，根据《全球城市竞争力报告2005—2006》提供的统计数据显示，上海每百万人平均国际专利数量仅为118件，略高于北京的107件和香港的25件，而伦敦、东京、纽约和巴黎这一指标均在1300件以上，是上海的11倍以上，差距明显。每百万人平均国际科技论文发表数量上海仅为872篇，而伦敦、巴黎、新加坡均达到3300篇以上，最多的伦敦是上海的10.8倍。

改革开放以来，上海吸引留住留学和海外高层次人才工作的发展过程，大体可分成以下四个阶段：

1．计划体制阶段（从开放之初—1991年）

改革开放初期，我国就开始外派公费留学生和访问学者，同时聘请一些外国专家参加重点项目建设和其他各方面的建设与交流。这一时期，上海引进留学和海外高层次人才工作完全由政府主导。引进的留学回国人员大部分分布在高校和科研院所，外国专家多数集中在由国有大中型企业承担的重点建设项目，如宝钢建设项目等，还有一部分作为交流学者到高校进行短期讲学。这一阶段引进的留学和海外高层次人才的规模虽然很小，但人才层次很高，目前在沪的很多两院院士和高等院校、科研院所的学科带头人都是当时引进的高层次留学人才；同时，这一时期的工作，对于我们认识世界、开拓国际交流渠道具有积极的启蒙作用。

2．引入市场机制阶段（1992—2002年）

这一时期，上海引进留学和海外高层次人才工作突破传统体制束缚，积极探索政策创新，搭建服务体系。邓小平发表南方谈话，浦东开发开放，上海在积极引进外资，推动出口加工型工业发展的同时，启动了大规模引进留学人员和海外人才的工作。在政策创新方面，1992年以后制定出台了《上海市鼓励出国留学人员来上海工作的若干规定》、《关于出国留学人员来上海投资兴办企业的有关规定》、《上海市引进海外高层次留学人员的若干规定》、《引进人才实行＜上海市居住证制度＞》、《上海市海外留学人员来沪创办软件和集成电路设计企业创业资助专项资金管理暂行办法》等一系列指导性文件和配套政策，鼓励和支持留学人员来沪创业。这些政策一方面明确了留学人员回国工作按照双向选择的市场原则，可回原单位工作，也可自行联系工作，进入“三资”企业工作或自行开办企业；另一方面积极为留学人才，特别是高层次留学人才回国择业、开拓事业提供政策支持和服务，在任职条件、配偶子女随迁、科研经费资助等方面打破了一些旧有框框的限制，不断解决引进工作中的一些关键问题。

3．集中突破阶段（2003—2008年）

2003年对上海引进留学和海外高层次人才工作具有特殊意义。这一年，中央召开了新中国成立以后的第一次全国人才工作会议，进一步确立了人才强国战略，明确了“党管人才”的重要原则。新的形势，为上海引进留学和海外高层次人才工作指明了发展方向，上海加大了海外人才引进的力度和政策创新的力度。2003年8月，上海推出了“万名海外留学人才集聚工程”，原计划用3年时间集聚一万名海外留学人才，实际到2005年11月，集聚了10203名留学人才，提前9个月完成任务。2005年，在综合前几年政策措施的基础上，加强政策集成创新力度，制定出台了《鼓励留学人员来上海工作和创业的若干规定》（沪府发〔2005〕34号），进一步优化了留学人员的工作创业环境。同时，上海又先后启动了“香港千名专才计划”和“浦江人才计划”；并于2006年1月7日，启动了第二轮“万名海外人才集聚工程”，并且将引进的对象拓展到高层次留学人才、外国专家和港澳台专才三类人才。另外，通过一系列人才工程的有效运作，上海逐步确立了任务明确、运作高效、成效显著的海外人才工作机制和“政府主导、企业主体、社会参与”的工作格局，为更大范围集聚留学和海外高层次人才，加快上海人才国际化进程奠定了坚实的基础。

4．全面创新阶段（2008年年底以来）

2008年年底，中组部等部委召开海外人才工作会议，推出大力吸引海外人才工作的“千人计划”，为上海进一步做好海外人才引进工作增加了动力。一是有关部门组织调查海外高层次人才的需求情况，梳理上海有关政策，制定上海引才计划和相关政策。二是积极指导有关区县、部门加大政策创新力度，积极创建海外高层次人才创新创业基地。三是研究制定上海贯彻落实中央“千人计划”的实施意见及与之相配套的政策。四是推出上海“千人计划”，形成面向全球与国际人才高地建设相适应的新的引才格局。

1．上海吸引海外人才的重点

第一，海外高层次留学人才。高层次留学人才，根据人事部、教育部、科技部、财政部2005年联合下发的《关于在留学人才引进工作中界定海外高层次留学人才的指导意见》的定义，高层次留学人才指“我公派或自费出国留学，学成后在海外从事科研、教学、工程技术、金融、管理等工作并取得显著成绩，为国内急需的高级管理人才、高级专业技术人才、学术技术带头人，以及拥有较好产业化开发前景的专利、发明或专有技术的人才”，具体包括以下8类人才：（1）在国际学术技术界享有一定声望，是某一领域的开拓人、奠基人或对某一领域的发展有过重大贡献的著名科学家；（2）在国外著名高校、科研院所担任相当于副教授、副研究员及以上职务的专家、学者；（3）在世界五百强企业中担任高级管理职务的经营管理专家，或在著名跨国公司、金融机构担任高级技术职务，在知名律师（会计、审计）事务所担任高级技术职务，熟悉相关领域业务和国际规则，有较丰富实践经验的管理人员或技术人员；（4）在国外政府机构、政府间国际组织、著名非政府机构中担任中高层管理职务的专家、学者；（5）学术造诣高深，对某一专业或领域的发展有过重大贡献，在国际著名的学术刊物发表过有影响的学术论文，或获得过有国际影响的学术奖励，其成果处于本行业或本领域学术前沿，为业内普遍认可的专家、学者；（6）主持过国际大型科研或工程项目，有较丰富的科研、工程技术经验的专家、学者、技术人员；（7）拥有重大技术发明、专利等自主知识产权或专有技术的专业技术人员；（8）具有特殊专长并为国内急需的特殊人才。

第二，外国专家。根据国务院法制办、国家外国专家局起草的《外国专家来华工作条例（草案）》的定义，外国专家为“根据中国经济建设和社会发展的需要，应聘来华工作的下列外国籍高级专业人才：（一）在国际上享有较高声望的科学家、艺术家，知名专家、学者；（二）在国外知名企业中担任过高级管理或者技术职务的专业人才；（三）在国外政府机构、行业协会、国际组织中担任过高层管理职务的专家、学者；（四）在国外高校、科研机构等教学科研领域的学术带头人，知名专家、学者；（五）在国外重大科技专项、工程建设中发挥过重要作用的高级专业技术人才；（六）具有特殊专业知识并且国内紧缺的特殊人才”。

第三，海外高层次人才。中央“千人计划”中将海外高层次人才界定为：一般应在海外取得博士学位，原则上不超过55岁，引进后每年在国内工作一般不少于6个月，并符合下列条件之一：在国外著名高校、科研院所担任相当于教授职务的专家学者；在国际知名企业和金融机构担任高级职务的专业技术人才和经营管理人才；拥有自主知识产权或掌握核心技术，具有海外自主创业经验，熟悉相关产业领域和国际规则的创业人才；国家急需紧缺的其他高层次创新创业人才。

2．上海吸引海外人才的基本情况

（1）上海吸引留学回国人才的基本情况

一是学历和知识结构合理，高层次人才比较集中。至2010年底，在沪工作和创业的留学人员9万余人，比2005年底增加3万余人；一大批留学人员在跨国公司和著名国际机构中担任高级管理职务。

二是择业渠道多元化，向非公领域集聚趋势明显。目前在沪留学人员在各级机关、高等院校和科研院所、医疗机构等体制内单位任职的约占60％；在外资机构、民营企业及自主创业等体制外单位工作的约占40％。近年来，随着非公经济的不断发展，留学人员择业和工作向非公领域集聚的趋势明显，2003年以来，来沪留学人员中的70％流向了非公领域，非公领域已经成为集聚留学人员的主渠道。

三是创新创业活动踊跃，成为自主知识产权创业的主力军。留学人员所具有的综合知识结构，以及对世界尖端科技、前沿科学和国际市场运作的了解，赋予他们开展自主创新、科技创业的先发优势。目前留学人员在沪创办的企业达4000余家，总投资额超过5.5亿美元，并且大部分具有自主知识产权，涌现了展讯通信、睿星基因、微创医疗器械、大道计算机等一批留学人员创办的高新技术企业。

（2）上海吸引外国专家的总体情况

据上海外国专家局与统计局联合统计，自1996年以来，上海累计聘请各类外国专家约为90万人次，近年来上海外国专家规模以每年10％以上的速度增长。目前在沪常住的外国专家人数达到8万人左右，占全国的1/6。在沪外国专家主要有三类：一是文教类专家，主要分布在高等院校、科研院所、中小学校、文化艺术单位、新闻传媒单位及体育单位等，约占总数的28％。二是经济类专家，指应聘在外商投资企业中担任副总经理以上职务或享受同等待遇的外国籍高级管理人员或专业技术人员，约占总数的55％。三是技术、管理类专家，指应聘来沪从事经济、技术、工程、金融、财会、税务、旅游等领域工作，或具有特殊专长。国内紧缺的外国专业技术人员或管理人员，如上海重大工程、重点项目引进的外国专家等，约占总数的17％。从目前上海引进的外国专家的国别来源来看，引进人数居前五位的国家分别是美国、英国、日本、加拿大和澳大利亚，分别占总人数的27.1％、13.6％、9.6％、8.6％和7.3％。来沪外国专家的年龄分布主要集中在25岁至64岁之间，其中25岁至34岁的最多，占34.0％，其次为35—44岁的占30.0％。⁽²⁸⁾

（3）上海引进港澳台专才的基本情况

伴随着上海与港澳台地区经济交往的日益密切和港澳台地区在沪企业的不断发展，到上海工作的港澳台专才队伍规模也越来越大，目前在沪港澳台专才约有4万人。2003年10月，根据《关于加强沪港经贸合作初步意见》提出的进一步加强沪港专业人才交流与合作的具体内容，上海市人事局分别开展了引进千名香港专才来沪、博士后项目合作、沪港两地公务员挂职交流培训、专业资格互认等工作，鼓励香港的各类专才来沪工作。经过两年多的发展，已成功引进香港专才1519人，90％具有多年的专业服务经验，年龄大多在30岁至50岁之间，集中在外资企业（占65.9％）和民营企业（占25.6％）。

（4）上海外国人就业的基本情况

改革开放以来，随着上海国际化进程的加快，来沪就业的外国人数量呈递增趋势。据统计，持有效《外国人就业证》、实际在沪就业的外国人近7万余人，为全国之最，其中90％以上具有大学本科以上学历，比2005年底增加近3万人。

根据外国人在沪就业的数据分析，外国人在上海就业呈现以下特点⁽²⁹⁾：

第一，在沪就业外国人国别来源多样、年龄结构较为合理。从来沪就业的外国人国别来看，截至2009年11月底，实际在沪就业的68711名外国人分别来自209个国家和地区，其中人数居前三位的是日本、美国和韩国，分别占总人数的25.6％、12.8％和9.7％。来沪就业的外国人年龄介于18岁至51岁之间，其中31岁至40岁的最多，占36.2％，其次为41岁至50岁的，占31.4％。

第二，外国人在沪就业的行业分布广泛，主要分布在商务服务业和制造业。根据市统计局对行业分类的统计口径，在沪就业的外国人根据从业人数多少排列依次为：租赁和商务服务业占34.3％，制造业22.7％，批发和零售业8.1％，信息传输、计算机服务和软件业5.7％，交通运输、仓储和邮政业4.1％，住宿和餐饮业2.9％，其他服务业2.9％，金融业2.4％，建筑业1.9％，科学研究、技术服务和地质勘查业1.5％，房地产业1.3％，其他1.2％，分支机构11％。

第三，在沪就业外国人的人员结构呈现“三高”趋势。一是层次较高。来沪就业的外国人绝大部分从事管理和技术工作，担任高级管理人员的占32.1％，担任高级技术人员的占7.3％，担任一般管理人员的占45.6％，担任一般技术人员的占10％，其他职位5％。二是学历比较高。来沪就业的外国人一般具有较高的学历，其中硕士及其以上学历占19.9％；大学本科学历占70.3％；大专及其以下学历占9.8％。三是在外商投资企业工作的比例比较高。从从业企业性质来看，来沪就业外国人就业单位主要集中在外商投资企业，约占65.2％；其次是在外国企业设立在上海的代表处及外省市的外商投资企业在上海设立的分支机构工作，约占19.8％；还有15％是在国内各类用人单位工作。