台湾产业结构转型与引进海外高科技人才原因是什么

时间：2023-05-12 百科知识 版权反馈

【摘要】：同时，马英九还指出，台湾在抢人才方面，已落后于邻近地区，必须急起直追；必须运用更精致、更细腻的政策，在不严重影响产业与就业的情况下，能够留住并引进创新人才。从整体情势来看台湾高科技人才还面临着两个问题。近数十年来，台湾产业结构已逐渐转型为高科技产业，但是产业规模的速度远大于高校人才培养的速度，造成相关工程师及技术人员严重不足。

1．台湾的产业转型

我国台湾自第二次世界大战后六十多年来，通过进口替代、出口导向、结构调整与自由化改革的发展轨迹，经济获得了快速发展，创造了“经济奇迹”。

（1）台湾经济发展的主要阶段

第一，以进口替代恢复经济阶段。面对第二次世界大战带来的伤害，台湾经济由于政局动荡、人口剧增、物资短缺、物价上涨等因素更显严峻。因此，台湾在战后至50年代末期所采取的经济政策与措施，旨在稳定社会和恢复经济，并以限制出口搭配进口替代政策，使台湾经济在较短时间内得以恢复与发展。

第二，出口替代阶段。50年代末，台湾经济趋于稳定，开始优先发展可增加出口、减少进口及对改善国际收支有帮助的产业，如纺织、食品、水泥、塑料等投资少、技术要求不高、能促进就业的民生工业。同时，在对外贸易政策、奖励投资条例、设立加工出口区等方面，以出口为导向，台湾逐渐形成开放的经济体制，成为经济奇迹的起跑点。

第三，调整经济结构阶段。70年代两次石油危机，对台湾经济产生了前所未有的冲击，台湾采取限制出口、扩大进口的措施，并调整经济政策，将原制定的第六期“四年经济建设计划”重新改为“六年经济建设计划”，通过十大建设计划改善工业结构，促进产业升级；强化农村建设，促进农业现代化；改善交通设施，建立现代化的运输系统；开发能源与海洋资源；拓展对外贸易，形成重工业与轻工业配套更为完整的工业体系。之后又提出发展所谓的“策略性工业”，即发展技术程度高、附加价值高、能源密集度低、污染程度低、产业关联效果大、市场潜力大的所谓“两高、两低、两大”产业，并正式设立新竹科学园区，奠定台湾成为以信息、半导体产业为主的高科技产业发展的摇篮，初步确立了台湾经济的实力与地位。

第四，自由化阶段。80年代在美国贸易保护主义的压力下，台币被迫大幅升值，接着工资迅速上涨，土地价格飙升，台湾走向更加开放的自由经济体系，开始鼓励自由竞争、健全市场调节机制、减少不必要的行政干预，达到充分发挥市场功能、资源合理配置、提高经济竞争力与效率等目的。

80年代后期起，台湾传统产业在生产成本急速上升之下，迅速向大陆、东南亚转移，也为台湾岛内高科技产业的发展提供了空间。产业升级速度加快，第三产业发展迅速，制造业以信息半导体产业为主的高科技产业成为台湾的支柱性产业，技术密集型产品成为新的出口主力。⁽²²⁾

（2）以发展高科技为主导的产业转型

自20世纪80年代后，在台湾当局导引下，台湾的信息、半导体、通讯及平板等产业，在全球科技产业取得关键性地位。进入20世纪90年代后，台湾当局把高科技产业列为1991年“六年经建计划”的发展重点，按照“两高、两大、两低”标准，选择信息、通讯、消费电子、半导体、精密器械与自动化、航空航天、高级材料、特用化学品与制药、医疗保健、污染防治等十大高科技产业重点发展（称为“十大新兴产业”）。

2000年以后，基于未来趋势的把握及发展知识经济的要求，当局提出了提升台湾产业竞争力的策略，其中，最大的特色在于关注创新，把技术的领先作为优先发展的领域。《2020年台湾产业结构调整方案》对原有的产业发展顺序进行调整，选定跨世纪发展的最具潜力和发展远景的七大高科技产业，即信息、半导体、精密机床、通讯、环保设备、生物制药和航天产业，使高科技产业的重点向更宽领域延伸。2002年《挑战2008：发展重点计划》大力推动“两兆双星”产业，并将半导体、影像显示、数字内容、生物技术与医药列为重点发展产业。所谓的“两兆双星”，系指将半导体与彩色影像显示器两项产业的产值在2006年时，各自突破一兆元新台币，并且推动数字内容与生物技术产业成为具发展潜力的两个明星产业。在台湾既有两兆双星及通讯产业的基础上，为应对未来节能减排、人口老化、创意经济兴起等世界趋势，当局又提出为发展智慧型产业、运用创新发展能力、带动经济繁荣，并布局产业长期的发展优势，除选定生物科技、绿色能源、精致农业、观光旅游、医疗护理及文化创意等六大产业外，当局科技政策主管部门再推动云计算、智慧电动车、智慧绿建筑、发明专利产业化四大新兴智慧型产业。

表1-17　台湾的六大产业

表1-18　台湾的新兴智慧产业

2．台湾发展转型背景下的人才约束

台湾地区领导人马英九提出，台湾未来发展方向锁定创新经济。尽管台湾创新人才不少，但目前台湾发展创新经济面临对内人才流失、少子化、国际化程度的问题，对外则有区域人才争夺战的问题。因此，从“效率驱动经济”转变为“创新驱动经济”，台湾创新人才必须有突破。同时，马英九还指出，台湾在抢人才方面，已落后于邻近地区，必须急起直追；必须运用更精致、更细腻的政策，在不严重影响产业与就业的情况下，能够留住并引进创新人才。

（1）台湾人口老龄化带来的人才供给困难

台湾自1993年65岁人口突破7％后，开始进入高龄化阶段，预估在2019年时，台湾就会正式进入高龄阶段（老年人比例达14％）。根据“经建会”预估，这一趋势如再持续十年，台湾劳动人口将开始呈现负增长，保守估计每年将减少15万人，其中超过四成将是45岁以上的中高龄人口。届时，年龄中位数将由目前的35岁延长至50岁，年过半百者，将占总人口的二分之一。⁽²³⁾

（2）台湾高科技人才发展面临的主要问题

近年来，台湾高科技产业发展快速，研发人才数量增长迅速。从整体情势来看台湾高科技人才还面临着两个问题。

表1-19　台湾研发人员现状

图1-13　每万名劳动力研发人员全时当量数比较　　单位：人年
资料来源：MainScienceandTechnologyIndictors2009/2，OECD，台湾“国科会”：《科学技术统计要览》（2009年）。

一方面，科技人才的规模跟不上高科技产业的发展。近数十年来，台湾产业结构已逐渐转型为高科技产业，但是产业规模的速度远大于高校人才培养的速度，造成相关工程师及技术人员严重不足。根据2001年至2004年台湾“经建会”《新世纪人力发展方案》估计，2001年至2011年间，台湾科技及管理人才每年短缺约4.4万人，其中科技人才短缺2.6万人。⁽²⁴⁾另据台湾工研院产经中心数据显示，随着友达、奇美等相继投入第7.5代线设厂量产，半导体、影像显示、数字内容、生物技术、通信、信息服务等六大产业2007年至2009年科技人才新增需求10.7万人。

另一方面，掌握高科技产业上游的人才还较为紧缺。20世纪90年代台湾电子信息产业迅速发展使高科技产品在国际市场上保持一定的竞争优势，但客观来说，台湾高科技产业在结构单一、过度集中的问题之外，多数企业还处于产业价值链中端，尚未掌握关键零部件、产品核心技术、生产设备的前端，也未能掌握品牌、通路的后端，在关键零部件和技术以及人才方面尚未摆脱依赖美国和日本的局面。这一发展的软肋，既有整体制造业对代工（OEM/ODM）为主要生产模式有路径依赖的问题，也与缺乏具有引领性、革命性尖端科技人才有密切关系。

（3）台湾人才竞争力、吸引力变弱

受到台湾岛内政治经济环境不稳定的影响，2000年以后台湾的经济增长率在“亚洲四小龙”中已相对较低，经济表现与政府效能不佳，整体竞争力下降。在此背景下，一方面，随着大陆经济快速发展，跨国公司和台资厂商大量登“陆”，吸引国际人才集聚，对台湾人才的保持带来压力，甚至出现人才流失。另一方面，在国际人才争夺的议题上，生怕抢走民众工作机会的保护主义，以及在移民政策方面相对趋于谨慎保守，应对外籍人员的引进与管理在策略性限制，加上台湾生活环境与法规未能符合国际水准等一系列原因，给专业人士在台工作带来困难，⁽²⁵⁾致使台湾对海外人才的吸引力有所下降。

1．教育主管部门引进海外人才

第一阶段：以辅导措施为主的初创期（1950—1955年）

1950年台湾教育主管部门制定《洽介留学生返“国”服务办法》，展开代为寻才工作。但是，由于成效有限，教育主管部门又于1950年修订《教育主管部门辅导海外留学生回“国”服务办法》，在留学地登记，由政府代办入境手续，负责回“国”途中与回“国”后的接待，按海外学人的专长与志愿分配工作。随后还成立“教育主管部门在美教育文化事业顾问委员会”，负责推动旅美学人的调查联系与辅导工作，同时，特设置返台旅费补助，进一步鼓励人才回流。

第二阶段：以补助为取向的专责辅导期（1955—1971年）

行政主管部门基于网罗海外学人之需要，于1955年成立“行政主管部门辅导留学生回‘国’服务委员会”（“留辅会”），制定《辅导留学生回“国”服务方案》与《留学生回“国”申请分发工作办法》，从返台前的联系、返台手续的简化与代办、旅费的优待、过境与回台的接待、工作分发、选拔优待、加强联系等方面着手，以增加海外留学生返台的意愿。

但是随离台人数的增加，返台人数的比例仍逐年下降，行政主管部门于1969年重新颁布《教育主管部门辅导留学生回“国”服务办法》，一方面更积极鼓励人才回流，另一方面也对于留学生申请返台就业的辅导改用资格限制，按照分发与推介两种形式进行，以因才适用。

第三阶段：分责的高级人才辅导期（1971年以后）

1969年，“行政主管部门辅导留学生回‘国’服务委员会”成立“高级人才服务中心”，以海外获有硕士以上学位或具有特殊专长者为对象，加强与旅外高级人才通信交流，提供岛内就业机会资料，积极安排高级人才回台就业外，同时协助高级人才回台投资或创业。

1971年因人事精简，将原“留辅会”的业务并入“青年辅导委员会”（1966年），同时为进一步鼓励海外人才返台服务，“高级人才服务中心”改组扩大为“海外学人及留学生服务中心”。同时，并废止《教育主管部门辅导海外留学生回“国”服务办法》，改为《青辅会协助留学生回“国”服务实施要点》，以协助就业、旅费补助、创业辅导为主要服务项目，而海外学人的部分则交由教育主管部门与“国科会”负责。教育主管部门对于海外学人的网罗，依《教育主管部门奖助私立大专院校改善师资处理要点》实施，目的在提高大专院校的师资水准、加强教学与学术研究工作。补助的项目则包括薪给、食物代金、研究补助费、房租津贴、旅运费及搬家费。“国科会”则颁布《“国科会”延揽海外人才回“国”服务处理要点》，以“配合‘国家’建设需要，延揽学术或技术上特殊诣艺之海外人才短期回‘国’参加科学发展工作”为目标，补助的对象为短期返台人才，补助内容包括旅费、房屋津贴、研究教学费用等。此外，经济主管部门为“适应所属事业机构业务需要，定期约聘海内外专技人才”，专门制定《经济主管部门所属事业机构专技人员约聘要点》，以此招募所需的短期专门技术人才。⁽²⁶⁾

2．“国科会”引进人才的进程

为协助各大学及学术研究机构加强教学及研究工作，台“国科会”前身“‘国家’长期发展科学委员会”于1963年及1966年分别制定“遴选‘国家’客座教授”及“遴聘特约讲座”办法。此后为配合研究实际需要，分别于1973年修订为《延揽海外人才回“国”服务处理要点》及1974年修订为《延聘特约讲座处理要点》，并将补助引进单位扩大到私立大学及独立学院。

1984年9月，“国科会”为应对岛内科技发展需要及配合岛内重大建设等客观因素的变动，以及为鼓励大专院校及研究机构参加“国科会”所推动的有关重要科技研究计划，将以上两类补助办法合并修订为《补助延揽研究人才处理要点》，并将补助延聘类别修订为“研究讲座”、“特案研究员”、“特案副研究员”及“博士后研究”等类。

1987年11月，鉴于博士后研究人员与其他科技人员性质有所不同，“国科会”又将上述“处理要点”修订为《补助延揽科技人才处理要点》及《补助延聘博士后研究人才处理要点》两项。前者补助引进的科技人才主要分为“特聘讲座”、“研究讲座”及“客座人员（客座教授、副教授、助理教授及客座专家）”。(www.daowen.com)

2003年3、4月，“国科会”将原《补助延揽科技人才作业要点》修订为《补助延揽客座科技人才作业要点》，作为引进短期（一年以内）科技人才的依据。

同时，为了充实大专院校及学术研究机构研究人力，补助引进研究人员在执行中长期重大研究计划，“国科会”于2003年3月12日通过《补助延揽研究学者作业要点》，补助引进对象。包括“‘国科会’讲座”、“正研究学者”、“副研究学者”、“补助学者”及“特约博士后研究学者”等五类。其最主要特色在于补助期限，研究学者补助期限每次至多为3年，且执行研究计划绩效良好者，尚得继续提出申请，不以一次为限。这一新的作业要点明显有助于大专院校及学术机构推动中长期重大研究计划。

3．引进海外科技人才

20世纪60年代，台湾当局在鼓励外商赴台投资的同时，以技术转移或合作的方式，开始引进外籍专业人员赴台工作。总的来看，当时引进的外籍专业人员具有人数少、层次高、贡献大、长期居留时间有限的特点。

1992年台湾当局颁布《就业服务法》，对雇主聘雇外籍人士作出明文规定，除各级政府及其所属学术机构聘请担任顾问、研究工作者，或是与台籍公民结婚获准居留者不须申请许可外，其他则需要向主管机关申请许可。

《就业服务法》第46条第1项第1款所称专门性及技术性工作，系指外籍人受聘从事下列具专门知识或特殊专长、技术之工作：第一，建筑工程或建筑技术工作。第二，交通事业工作。第三，财税金融服务工作。第四，房产经纪工作。第五，移民服务工作。第六，律师工作。第七，技师工作。第八，医疗保健工作。第九，环境保护工作。第十，文化、运动及休闲服务工作。第十一，学术研究工作。第十二，兽医师工作。第十三，制造业工作。第十四，批发业工作。第十五，其他经有关机关指定的工作。

表1-20　“国科会”引进海外人才办法的沿革

资料来源：韩伯鸿：《“国科会”延揽科技人才概况及展望》，《科学发展月刊》（台湾）2000年第28卷第7期，第515—522页。黄玉兰：《“国科会”引进科技人才之革新与展望》，《科学发展月刊》（台湾）1994年第22卷第9期，第1058—1064页。“国科会”：《“国科会”修订三项与培育延揽人才有关办法》，《科学发展月刊》（台湾）1987年第13卷第6期，第702页。

外籍人受聘从事专门性及技术性工作，除符合标准其他规定外，仍应符合下列资格之一：第一，依专门职业及技术人员考试法规定取得证书或执业资格者。第二，取得台湾及海外大学硕士以上学位者，或取得学士学位且有2年以上相关工作经验者。第三，服务跨国企业满1年以上经指派赴台任职者。第四，经专业训练，或自学，有5年以上相关经验，且有创见及特殊表现者。

伴随台湾以“台澎金马特别关税区”身份加入世界贸易组织之后，为避免专业人员赴台过多从而影响岛内专业人员就业机会，有效整合和管理外籍专业人员赴台工作相关事宜，台当局“劳委会”经过与有关部会多次协商，于2004年修订《就业服务法》，明确主管机关，将原有各主管部门的工作许可审批职责归集于“劳委会”职业训练局，设立单一窗口，统一受理外籍专业、技术人员赴台工作申请，同时，保留委托科学园区管理局受理园区内厂商聘雇外籍专门性、技术性人员及外侨投资事业主管申请聘雇许可。⁽²⁷⁾

1．吸引海外高科技人才的规模

（1）吸引海外学人回流