新加坡位于马来半岛南端的新加坡岛及周围众小岛上，面积618平方公里，人口518万。作为一个城市岛国，新加坡没有腹地，同时也缺乏自然资源，但其在过去的四十多年的经济发展却相当神速，1960年至2010年，新加坡国内生产总值年均增长7.7％，2009年人均国内生产总值达到46900美元。如今，新加坡已发展成为东南亚地区重要的金融中心、运输中心和国际贸易中转站、世界电子产品重要制造中心和第三大炼油中心。

分析新加坡引进海外高科技人才的动因，可以从需求和供给两个角度来进行剖析。从需求的角度来看，面向知识经济的产业结构转型，要求新加坡在加快培育自身科技人才的同时，加大海外高科技人才的引进。从供给的角度来看，缺乏腹地的城市国家特征、越来越明晰的老龄化社会特征以及有限的科技人才规模，导致新加坡社会对于海外移民特别是海外人才的依赖。

1．面向知识经济的产业转型升级

关于新加坡经济发展阶段，目前存有不同的观点。例如，黄宝金（Poh Kam Wong）把新加坡的经济发展阶段划分为：产业独立阶段（the industrial take-off，1965—70年代中期）、本地企业深化阶段（local technological deepening，70年代中期到80年代后期）、应用研究扩展阶段（Applied R＆D expansion，80年代后期到90年代后期）、面向高技术创业和基础研究阶段（Shift towards high-tech entrepreneurship and basic R＆D，90年代后期以后）。⁽⁶⁾杨建伟认为从1959年起，新加坡经历的进口替代期（1959—1965年）、出口导向期（1966—70年代中期）、迅速增长期（70年代中期—1980年）、产业升级期（1980—1997年）、调整恢复/经济转型期（1998年至今）。⁽⁷⁾尽管两者的视角不尽相同，但基本刻画出新加坡经济的发展脉络，即从初期劳动密集型工业，逐步过渡到具有高附加值的资本、技术密集型工业和高科技产业，再转向知识密集型经济的发展路径。

表1-3　新加坡建国以来GDP年均增长率（％）

资料来源：新加坡统计局。

（1）新加坡的经济起飞

新加坡经济快速增长很大程度上与其根据自身发展阶段和外部环境变化采取的产业转型和技术升级的策略密切相关。

在建国第一个十年，新加坡先后提出了两个旨在推动工业化的《五年计划》，成立经济发展局，扩大基础设施建设，积极吸引外资，加强人员训练，加快工业化进程，不断扩大自由贸易，建立以出口为导向、劳动密集型的产业结构。这一时期，新加坡主要依赖吸引外资机构技术转移，建立劳动力密集外包加工制造来推动经济的增长。

20世纪70年中后期，新加坡提出《经济发展十年计划》，转向技术密集型制造业，通过积极实行经济重组、发展高科技产业，发展高技术及精密工业；吸引外资，积极吸引跨国公司入驻，鼓励技术和资本密集型工业投资；鼓励研究开发工作；加强科技教育和训练工作。

表1-4　新加坡产业结构的变动情况

资料来源：新加坡统计局。

（2）面向知识经济的产业转型升级

相较于韩国和中国台湾地区通过技术发展来推动经济起飞的不同，新加坡在发展之初主要依赖外资机构的技术转移来实现技术的升级和经济的增长，3/4的制造业产值来源于跨国公司。20世纪90年代以前，新加坡的研发支出占国内生产总值的比例仅为0.87％，远低于经合组织国家平均水平。1990年开始，受到外部环境朝向知识经济以及外国企业需求下降的情势，新加坡意识到依靠劳动力或者资本的老路难以支撑其形成新的竞争力，继而转向加强知识和创新密集产业的发展，突出研发作为主攻的方向。

首先，制定发展战略和调整政策重点。

1989年新加坡公布了《新的起点》（The Next Lap），提出要聚焦研发，大力发展高技术，以此在未来20年内追赶发达国家。为此，新加坡先后于1991年、1996年提出《国家技术发展（National Technology Plan，NTP）五年计划》、《第二个国家科技规划》（the second National Science and Technology Plan），对新加坡科技创新作出了战略规划，同时，新加坡成立国家科学技术局（National Science and Technology Board，NSTB），有力地推动与产业相关的研发，培育科技人力资源，发展科技基础设施。亚洲金融危机之后，新加坡竞争委员会应对知识经济发展提出8个走向，即发展制造业和服务业成为经济成长的双引擎，推动国内企业向海外发展，培育世界级企业，强化国内企业基础，加速累积人力资源和知识资本作为竞争利器。作为配套措施，又先后提出《21世纪产业计划》、《21世纪贸易计划》（Trade21）、《财政部门检查计划》、《21世纪中小企业发展计划》和《电子商务总体规划》、《21世纪授权计划》、《21世纪建设计划》、《21世纪企业土地计划》等，分别由新加坡经济发展局、新加坡信息发展局、国家科技发展局、新加坡生产力与标准局等单位负责发展。

新世纪初，受到区域经济的拖累以及欧美市场需求下滑以及中国、印度崛起的影响，新加坡加大了向知识经济转变的力度，以此在高技术领域谋求竞争优势。1999年新加坡又提出《技术创业21》的计划，鼓励掌握核心技术的人才创业，同时，在2000年网络泡沫破灭之后，新加坡认识到基础研究特别是生命科学对于发展的重要意义，进而将国家科技局（NSTB）更名为科学技术与研究署（Agency for Science，Technology and Research），重新聚焦研发能力的提升，特别是对于研发人员的吸引和培养，同时将培育技术创业的职能转移到经济发展局。在科学技术与研究署的主导下，新加坡在新世纪第一个10年，先后提出第三个、第四个国家科学技术规划（NSTP2005、STP2010），积极培养研究生，支持企业研发活动，提高长期战略性基础研究的公共研发经费，积极推动科技成果转化和商业化、产业化进程度，加强产学研合作等。

其次，加大科技的投入，加速积累人力资本和知识资本。

新加坡1978年至2005年科技投入和科技人员变化见表1-5。

表1-5　1978—2005年新加坡科技投入及科技人员的变化

Sources：National Survey of R＆D Expenditure and Manpower（variousyears），Science Council of Singapore（before 1990）；National Survey of R＆D in Singapore（variousyears），National Science ＆ Technology Board（for 1990-2000）and Agency for Science，Technology ＆ Research（2001-2005）．

再次，大力发展高新技术制造业和知识密集型服务业，将此作为新加坡经济成长的双引擎。

这包括：电子产业、信息技术产业、化学产业、生物科技产业等。在电子产业方面，新加坡将自己定位成全球新产品创新及应用的领导者，在2010年达成拥有50％高技术人力的目标。在信息技术产业方面，新加坡的信息技术产业将涵盖软件、硬件和信息服务三个部分。在化学产业方面，突出以石化制品为主，对于高端产品如特殊化学与工业化学。在生物科技产业方面，新加坡计划在21世纪发展生命科学产业，包含制药、医疗器材、生物科技和农业科技等，其目标在成为区域型医疗测试与药品研发中心。目前，新加坡形成了以电子信息、石油和天然气、金融服务、运输和化工业等为主的支柱产业，同时，生命科学、生物科技、清洁技术等新兴领域也成为新加坡竞争力增长的来源。

2．新加坡经济发展中的资源约束

（1）人口资源老龄化特征显现

新加坡正面临着由人口红利向人口负担的转变。据有关预测，在总和生育率（TFR）保持1.24和净移民数为0的话，新加坡15—64岁适龄就业人口将从2010年的74.0％下降至2030年的63.1％，到2050年将是57.3％；假使总和生育率在2010年为1.16，则下降速度则更快。同时，新加坡人口支持率（即适龄就业人口与老年人口比例）在快速下滑，1970年为17.0，到2010年为8.2，到2030年、2050年将分别为2.5、1.7。显然，新加坡出现出老龄化社会的典型特征。

（2）科技人才资源匮乏

在新加坡看来，实现知识经济，必须注重以下六个特征：一是才能和教育；二是创新和企业精神；三是改造企业；四是终身学习；五是增加制造业的运作以及创新的服务；六是有效的财政管理体制。⁽⁸⁾而要实现知识经济，人才、创新、学习、管理这四方面深刻地影响着新加坡应对知识经济的战略。为应对知识经济专门成立的新加坡竞争力委员会（Committee on Singapore's Competitiveness，CSC）提出的八大走向之中，首当其冲的就是“充分认识人力及智慧资本是未来竞争的关键”，在具体取向中，加速积累人力资本和知识资本作为竞争利器，善用科技和鼓励创新，这是新加坡重点努力的方向。

20世纪90年代中期开始新加坡加大了科技人才开发的力度：一方面，科技领域的毕业生有了大幅度的提高。获得科学和技术文凭的毕业生人数从1995年的8000名理工技术学院毕业生和4500名综合性大学毕业生增长到2009年有1.6万名技术学院毕业生、1万名综合性大学毕业生，科技领域毕业生获得大学学位的比例从35％增长到39％，科技领域硕士和博士学位获得者也从1993年的39.2％增长到了2005年的44.3％。另一方面，每万名劳动力研发人员从1996年的56人增长到2009年的89人。

表1-6　1995—2009年新加坡高等教育科技人才培养情况

(www.daowen.com)

Data classified according to SSEC2000．S＆T courses include：-for polytechnic courses：science ＆ related technologies；health sciences；IT and engineering sciences.-for university courses：natural，physical ＆ math sciences；medicine；dentistry；health sciences；IT and engineering sciences．

Data includes both full-time and part-time diploma/degree courses，as well as advanced diploma and higher degree．

Source：Wong et al.（2009d）；Year book of Statistics 2010．

表1-7　新加坡每万名劳动力研发人员增长情况

National Survey of R＆D in Singapore（various years），National Science ＆ Technology Board（prior to 2001）and Agency for Science，Technology ＆ Research（2001 to 2009）．

但是，相较于其他国家或者地区，新加坡科技人才的供给尚不具有竞争优势。例如，每万人研发人员数不仅低于同属亚洲四小龙的韩国和我国台湾地区，也低于芬兰、瑞典、丹麦等具有共同特征的小型经济体。又如，科技人员中获得理工科硕士或博士学位者的比例相对较低，20世纪90年代和21世纪前十年保持在40％—44％之间，到2009年刚刚达到49.4％。此外，据瑞士洛桑国际管理学院世界竞争力报告，新加坡在技能劳动者储备和可获得性方面落后于经济合作与发展组织其他发达国家。

表1-8　科技人员中获得硕士、博士学位的人数

Sources：National Survey of R＆D Expenditure and Manpower（various years），Science Council of Singapore（before 1990）；National Survey of R＆D in Singapore（various years），National Science ＆ Technology Board（for 1990-2000） and Agency for Science，Technology ＆ Research（2001-2005）．

新加坡引进海外人才具有较长的历史，总的来说，可以分为几个阶段：

1．自由移民阶段

在独立之前，新加坡沿袭前英国殖民者的自由迁移政策，来自中国、印度以及周边国家的移民迁入推动了新加坡人口增长。据有关数据统计，除日本占领时期移民受限，1901年至1957年新加坡净移民数为72.2万人，1953年新加坡在英国殖民政府1928年旨在限制橡胶和制罐产业移民的限制法令的基础上，通过新的移民政策，只允许对新加坡经济社会具有贡献的人移民新加坡，同时，对马来亚联邦的移民不设限制。⁽⁹⁾由于当时人口基数较小，移民的进入并未引起当地居民的强烈反弹。

2．选择性移民阶段

新加坡1965年独立后第一个十年，由于失业率高企，导致新加坡政府对缺乏技能的外国工人采取严格控制政策。但20世纪70年代后期，经济快速发展以及就业环境改善，劳动力资源日益紧缺，新加坡逐渐放松严格限制外国劳工的政策，并建立工作许可制度，成立外国劳工就业署，为选择性移民奠定了基础。1986年，新加坡在移民政策上一度出现了重心向商业领域的转移，除建筑、建船以及家政服务领域以外，对其他领域的外国人采取严格控制政策。但是鉴于新加坡特殊的国情，人们发现单纯对外国劳工一概拒绝即“零外劳”的政策无助于经济发展，由此又采取了一系列措施，例如，颁布了外国劳工就业法（the Employment of Foreign Workers Acts），规定企业使用外劳必须申请工作许可，这些措施不仅满足了人力需求，也丰富了选择性移民制度。与此同时，外国专业技术人才开始将新加坡作为流入的目的地，包括外国专业技术人才和外国劳工占人口的比例不断上升，本地公民比例开始下降。

3．积极引进海外人才阶段

20世纪90年代开始，特别是全球进入知识经济时代，新加坡意识到人才之于经济社会发展的重要性，新加坡进入大力引进海外人才的阶段。新加坡前总理李光耀曾经指出，对新加坡这个1965年刚刚独立、资源贫乏的“小国”而言，人才是起决定作用的因素。因此，新加坡政府从一开始就相当重视人才问题，尽可能减少甚至去除影响跨国公司或者区域性大公司管理者以及外国专家、顾问赴新加坡工作的政策障碍，把吸引人才作为吸引外国投资的一个重要组成部分。

1999年新加坡公布《人力21》（Manpower 21）的战略规划，提出要把新加坡打造成人才之都（talent capital），即一个企业能够便捷地找到具有专业能力的人才、人才能够发挥聪明才智创造价值、创业者能够良好发展、人们的潜力能够得到有效发挥的地方。《人力21》规划，提出了六大战略方向，包括建构整体性人力资源规划、推动终身学习、扩大人才储备、变革工作环境、发展人力资源服务业、重新寻找合作伙伴等。作为该规划的重要组成部分，新加坡在此阶段加速了海外人才的引进。由于政府坚持充分发挥人才作用、为人才创造良好环境的战略导向，大批各类人才集聚新加坡，为推动新加坡的经济增长奠定了良好的基础。

4．最新调整发展阶段

2008年至2009年，受全球金融危机的影响，新加坡经济呈现下滑、失业率特别是白领失业率上升的特征，引起新加坡社会对于外国人大量涌入问题的热烈讨论和反思。2009年8月，新加坡总理李显龙宣布，政府将放慢引进外国人的脚步，将外国人就业的比例控制在全部就业人口30％左右的水平。2010年，李显龙又宣布政府将管理和调整外国劳工的流入速度。为此新加坡一方面调整外国劳工政策，由相对自由的管理转入适度管理，例如调高外国劳工进入门槛，大幅度提高S签证和工作准证的标准，相应调整持就业准证即P签证外国人才的月收入标准，从原来的7000新元提升至8000新元，取消外国人医疗补贴，减少永久居民补贴，提高外国人和永久居民的教育费用等。另一方面，新加坡坚持对具备优秀才能和创业能力的人才以引进的政策取向，对能够给予新加坡创造价值和机会的人才，依然采取开放的政策。

1．新加坡外国人增长的情况

据新加坡人口普查显示，2011年新加坡总人口超过518万，其中获得永久居留权和非居民两种身份的外籍人士合计192.6万，占总人口数37.2％，平均每3个人中就有1位外籍人士。这个数字在1990年、2000年分别是13.9％，25.9％。

表1-9　新加坡居民变动情况

图1-2　1970年至2010年新加坡外国人占总人口比例
资料来源：根据新加坡历次人口普查数据整理得出。

2．新加坡外籍研发人员的增长情况

根据《新加坡国家研究开发统计》（National Survey of R＆D in Singapore）有关数据显示，新加坡引进海外科技人才有几个基本特点：一是规模在持续扩大，2008年非本地居民的研究人员数为8245人，比2003年的6394人增加约1900人。二是外籍研究人员占总体研发人力资源的比例来看，总体保持平稳，除个别年份低于20％，一般多在1/5左右。三是海外科技人才引进以高学历、高层次研究人员为主，2008年科学家、工程师的比例超过引进海外科技人才的一半，是技术人员、支持人员两者合计的近6.4倍，具备博士、硕士学位或者博（硕）士在读的人数占外籍研究人员的76％。

表1-10　2003—2008年新加坡引进外国研究人员的变动情况

资料来源：历年National Survey of R＆D in Singapore，Agency for Science，Technology and Research。

3．海外人才对新加坡的贡献

外籍人士不仅为新加坡带来异国风情文化，也增强了新加坡的经济基础与实力，减轻了产业部门的成本压力，提高了竞争力；刺激了新企业的创立；转移技能和技术进入本国，并加快了新加坡企业的国际化；使更多的当地妇女进入和留在就业市场。根据新加坡贸易工商部的统计资料显示，20世纪90年代，外籍人士对新加坡国内生产总值增长的贡献度达到41％，其中37％来自有专业技术的白领阶层，虽然这部分人数仅占持有就业签证的1/4，但对新加坡的国内生产总值增长的贡献率是无技能的外国劳工的9倍多。另外一项研究表明，20世纪80年代中期，就业签证人数每增长1％，带动本地技能人才就业1.9％和非技能人员就业0.2％。⁽¹⁰⁾