第二节　公共定价

一、使用费的构成

（一）资本成本

建造或购置公共设施的成本称为资本成本，应当由从中受益的单位及个人来进行支付。经济学家费希尔认为，即使人们没有直接使用公共设施也能从中受益。因为，某些公共设施的存在给人们提供了将来使用的选择权，能改变他们的需求。如果公共设施产生外部性，表现为经济活动增加，那么，非直接使用者也能受益。公共设施给非使用者带来的收益主要包括：与公共服务互补的私人服务的支出、吸引其他地区的资金、改善环境、吸引工人等。从纯利主义出发，非使用者也受益，表现为他人提供服务获得精神享受。

根据受益原则，如果某一地区的所有居民都从某种公共设施中受益，那么，所有的居民必须对这种公共设施的取得承担相应的成本。在使用费收取中，有些使用费应当使用于每个人，以补偿受益所有人的资本成本部分，差别使用费应当使用于使用者，以补偿他们承担的那部分资本成本。如果每个人来自公共设施的利益是均等的，这些资本成本可以通过税收收入来致富。

（二）经营成本

无论道路、公园还是高等学校、城市供水、供气等，这些公共设施建立起来后将重点转向经营成本的补偿问题，这种成本的补偿决定了由谁来使用这类公共设施以及使用的数量。根据效率原则，边际收益等于边际成本，经营成本应当根据使用公共设施取得的边际收益来分配，一般而言，边际收益只属于使用者，因此，向使用者收费以弥补全部边际经营成本是合理的。但在某些情况下，使用公共设施也会带来外部收益，在这种情况下，由公共设施的直接使用者承担一部分边际经营成本也是合理的。

（三）拥挤成本

就某些公共设施而言，增加一个使用者往往会给其他使用者带来额外成本，这种成本称为拥挤成本。如由于使用者的增加，道路和桥梁会变得越来越拥挤，车辆的行驶速度会变得缓慢，相应地所有使用者的成本就会增加，在这种情况下，向使用者收费的目的就是要在竞争性需求之间配置稀缺资源。通过使用费来定价以校正拥挤成本，需要在不同的时间段收取不同标准工资的费用，如公园在周末往往比较拥挤，公路、铁路、航运在春节以及某些节假日期间十分繁忙，总之，对公共设施的需求在不同的时间段是不同的。在需求高峰时，提高使用费标准，而在需求非高峰时相应降低使用费标准是比较合理的，这样有利于避免公共设施的过度使用或拥挤现象，同时避免公共设施的闲置。

二、公共企业

公共设施等准公共产品的生产和提供，一般应通过公共企业来进行。根据公共产品理论和世界各国的实践，适宜生产和提供准公共产品的行业主要包括：一是公用事业，如能源、通讯和交通等行业，这些行业在大多数国家都是公共企业；二是基本品行业，如生产煤、石油、原子能和钢铁；三是金融、保险；四是农业；五是教育和保健。值得注意的是，公共产品的生产方式和提供方式并不是同一个概念，两者可以形成多种相互交错的组合：有些公共产品是公共提供、公共生产，如政府机关、国防等部门提供的服务以及这些部门从国有企业购置的办公用品和设备，属于这一类，还有垄断性国有企业提供的产品，也属于这一类；有些公共产品是公共提供、私人生产，如政府采购从私人企业采购设备和办公用品，私人企业承包政府工程等，属于这一类；至于公共生产部分收费或私人生产由政府给予补贴的混合产品，则属于公共生产、混合提供或私人生产、混合提供等。

所谓公共企业是指由政府出资兴办的所有权归政府所有或由政府控股的工商企业和单位。公共企业具有二重性，即公共性和企业性。公共性主要表现在：一是所有的公共性，即公共企业为政府所有；二是主体的公共性，所有的终极主体是国民；三是目的的公共性，即公共企业的目的是为了提高国民生活质量和增进国民经济福利；四是用途的公共性，即公共设施为所有国民提供；五是管制的公共性，即对公共企业实行以国民参加为前提的公共管制。公共企业的企业性主要表现在两个方面，即经营的自主性和生产的效率性。公共企业与一般政府活动不同，它是通过提供准公共产品来取得收入的，因此，公共企业有义务尽可能实现独立核算，具有经营上的自主权。公共企业作为独立的事业体，承担着实现企业内部组织的效率化和提高生产率的义务。

政府之所以要建立公共企业，主要是由于私人企业不能充分生产和提供准公共产品。一是因为自然垄断企业具有规模递增的性质，这类行业的垄断者确定的价格往往会高于边际成本，从而导致产量过少，降低社会福利水平。二是某些行业具有正的外部性，政府处于效率与公平的考虑必须参与这些准公共产品的提供。

不同的公共企业承担的任务和实现的目标不同，而是分门别类，区别对待，采取不同形式，分类掌握，分别管理。第一类提供公共产品的国有部门和单位，采取国有国营模式。在国有部门和单位中，有一类是提供纯公共产品的，如国防、公安、司法、城镇建设中的上下水道、绿化、道路和桥梁等。这些部门和单位不能靠向居民收费或通过市场化来维持和发展，免费向公民提供服务，它的资金来源主要是财政拨款。另一类是提供准公共产品的企业和单位，如医院、大学、公共交通、自来水及煤气供应等。这些企业和单位运行中的资金可以有两种来源：一是财政拨款；二是按政府规定的标准向公众收费。第二类垄断性国有企业宜采取国有国控模式。垄断性企业主要集中在邮电、铁路、交通运输、能源以及原材料工业等基础设施和基础工业部门。它们的价格是构成其他部门产品成本的组成部分，在整个经济发展中具有高度连锁效应和带动作用。作为一个发展中国家，政府必须在这些部门中占据支配地位，以便实现资源优化配置，调节收入分配，保证国民经济的快速稳定增长。显然，这些部门不适于完全按照市场化原则进行改造，应选择国有国控模式。第三类竞争性的大中型国有企业宜进行公司制改造。竞争性国有企业是指那些由国家投资建成、基本上不存在进入和退出限制，竞争性充分，以盈利为经营目标的国有企业。这些企业主要集中在加工工业、建筑业、商业和服务业，应按照“产权明晰，权责明确，政企分开，管理科学”的原则，分别改造为上市公司、不上市公司和有限责任公司，使企业成为以盈利为目标、自主经营、自负盈亏的市场竞争主体和法人实体。(www.daowen.com)

三、公共定价

（一）什么是公共定价

在市场经济中，所有经济主体都存在自我利益最大化的倾向。价格是经济主体行为的信号，也是实现最优资源配置的主要机制。公共产品的提供可以由两种选择。即使政府提供公共产品也不是全部无偿的，所以提供公共产品如同私人产品的交易一样，也存在一个出售价格或收费的问题。政府相关管理部门通过一定程序和规则制定提供公共产品的价格和收费标准，即公共产品价格和收费标准的确定，就是所谓的公共定价。公共定价的对象自然不仅包括公共部门提供的公共产品，而且包括私人部门提供的公共产品。从定价政策来看，公共定价包括两个方面：一是纯公共定价，即政府直接制定自然垄断行业（如能源、通讯和公共交通等公用事业和煤、石油等基础产品行业）的价格；二是管制定价或价格管制，即政府规定涉及国计民生而又带有竞争性的行业（如金融、农业、高等教育和医药等行业）的价格。政府实施公共定价的目的和原则，不仅在于提高整个社会的配置效率，使公共产品得到最有效的使用，提高政府支出的效益，而且是保证居民的生活水平和生活安定的重要措施。

（二）公共定价的一般方法

无论是纯公共定价还是管制定价，都涉及两个方面，即定价水平和定价体系。定价水平是指提供每一个单位的产品和服务的定价（收费）是多少。在管制行业里，定价水平依据正常成本加合理报酬得到的总成本计算。因此，研究定价水平实质上是研究如何确定总成本。定价体系是指把费用结构（固定费用和可变费用的比率）和需求结构考虑进来的各种组合。

公共定价方法一般包括平均成本定价法、二部定价法和负荷定价法。

1.平均成本定价法。平均成本定价法是在保持提供公共产品的企业和事业单位对外收支平衡的情况下，采取尽可能使经济福利最大化的定价方法。从理论角度来看，按公共产品的边际成本定价是最理想的定价方式，但是这种定价法会使企业长期处于亏损状态，必须依靠财政补贴维持运行，长此以往，很难维持下去。因此，在成本递减行业，为了使企业基本保持收支平衡，公共定价或价格管制一般采取按高于边际成本的平均成本定价。

2.二部定价法。二部定价法是由两种要素构成的定价体系：一是与使用量无关的按月或按年支付的“基本费”；二是按使用量支付的“从量费”。因此，二部定价是定额定价和从量定价二者合一的定价体系，也是反映成本结构的定价体系。由于二部定价法中的“基本费”是与使用量无关而收取的固定费，所以有助于企业财务的稳定，再根据使用量收取从量费，有利于企业的收支平衡；由于该定价法具有“以收支平衡为条件实现经济福利最大化”性质，因而几乎所有受管制的行业都采用这种定价方法。

3.负荷定价法。负荷定价法是指对不同时间段或时期的需要制定不同的价格。在电话、煤气等行业，按需求的季节、月份、时区的高峰和非高峰的不同，有系统地制定不同的价格，以平衡需求状况。在需求处于最高峰时，收费最高；而处于最低谷时，收费最低。

自然垄断行业的经营规模一般很大，而且以较低的成本提供全部市场的需求。这些部门随着产量的增加，平均成本（AC）也呈递减的趋势，如图10-4所示。

图10-4　自然垄断的公共定价法

如令价格P_mt=边际成本（MC），则产出为OA，该部门将蒙受P_mtDEF的亏损；如任由市场定价，则在利润最大化情况下，边际收益（MR）=边际成本（MC），此时的价格为P_m，产量为OC，而利润为GHIP_m。另一种情形，如以平均成本（AC）定价，平均收益等于价格，此时价格为P_at，产量为OB，厂商的损益持平，无额外利润可获。比较三种情况可知：产量按边际成本定价时的OA>按平均成本定价时的OB>按利润最大化定价时的OC。而价格的情况正好相反；按边际成本定价时的P_mt<按平均成本定价时的P_at<按利润最大化定价时的P_m。很显然，若公共事业也按利润最大的原则定价，此时价格为P_m，而满足社会需要的产量只有OC，它远比社会可能提供的公共事业部门的产量OA要低，这就意味着资源并没有得到充分利用，社会对公共事业部门产出的需要未能得到充分满足。若按边际成本定价，价格为P_mc，而满足社会需要产量最大，此时企业处于亏损状态，但却提供了较多的社会需要的基础性产品或服务。亏损的弥补部分可以通过财政渠道以补贴形式来进行，部分则可以通过自身的收费来弥补。由此可见，政府若要既充分提供公共产品，又要提高有关政府支出的效益，就必须适当选择定价方法。